湖北經濟學院院長、湖北水事研究中心主任 呂忠梅
◆呂忠梅
2012年5月，環境保護部部長周生賢在全國環境保護部際聯席會議暨松花江流域水污染防治專題會議上提出，要更加注重保護優先，優先保護水質良好和生態脆弱的江河湖泊。在“十二五”期間，按照突出重點、擇優保護、一湖一策、績效管理的原則，完成30個湖泊的生態環境保護任務，進一步明確了“良好湖泊優先保護”的工作思路。
我國長期以來將湖泊與江河視為一個整體，在立法上采取一視同仁的態度。如《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業法》等法律法規都可以成為湖泊保護的法律依據。但是，這些法律實施多年，中國的湖泊保護形勢卻日益嚴峻。
實行湖泊專門保護，變消極被動的應對填補為積極主動的防患未然
為了改變湖泊保護的現狀，國家在近年來出臺了一系列政策措施，將湖泊保護從一般性的水資源保護中獨立出來，更加強調湖泊生態系統的特殊功能，強調湖泊水質保護的特殊性，使得湖泊保護工作具有了明確的針對性和實效性。
2012年，經國務院批準，環境保護部、國家發展和改革委員會、財政部和水利部聯合發布了《重點流域水污染防治規劃（2011~2015年）》。在這個文件中，不僅將湖泊（水庫）與江河相互并列，而且以水質保護為標準，明確了水質維護、水質改善和風險防范3種類型，針對湖泊的不同水質狀況，實現了保護的差異化。
自此，我國的湖泊保護工作思路基本形成，其內容包括兩個方面，一是將湖泊保護從一般意義上的水資源保護中分離出來，實行湖泊專門保護。二是對湖泊根據一定標準進行分類保護。“良好湖泊優先保護”正是在這樣的背景下提出來的，是對水質良好湖泊所進行的風險防范型保護。
如果說近年來國家出臺的一系列湖泊保護舉措是一種組合拳，那么“良好湖泊優先保護”則是其中的一記重拳，它標志著我國湖泊保護理念的重大轉變。
過去，一些湖泊之所以得到國家和地方的高度重視，是因為其污染情況已經非常嚴重，到了非治不可的程度。這種“先污染后治理”的理念和模式，不僅十分被動，而且投入大、收益小。
環境保護由環境污染防治和自然環境保護兩部分組成，前者側重于應對環境污染，解決的是由壞變好的問題。后者則更多立足于保育，解決的是好上加好的問題。當然，兩者并不絕對分立，往往是治理與保育并行。
湖泊保護亦是如此。一方面，要治理各種污染源導致的湖泊水質污染，盡力使其由壞變好，進而鞏固成果。另一方面，要保育那些基礎較好的湖泊，在防止污染、維護現狀的基礎上，力爭湖泊水質更好。
從我國湖泊保護的思維上看，從過去主要將投入重點、制度重心放在對已經形成嚴重污染的湖泊治理，到現在明確提出“良好湖泊優先保護”，是一種思維模式的轉換，即變消極被動的應對填補為積極主動的防患未然，求增量而非僅僅保存量。
“良好湖泊優先保護”的實現亟需制度保障與機制支撐
國家對于“良好湖泊優先保護”出臺了一些措施，尤其是建立了中央財政專項資金，為理念的實現奠定了基礎。但是，要真正實現“良好湖泊優先保護”，必須制度先行、規則先定。只有在法治的框架下，良好的理念才可能通過制度的實施變成現實。
在我國，目前尚無湖泊保護的專門國家立法。近年來，有一些地方根據本地實際情況，制定了一些湖泊保護的地方性法規，如《湖北省湖泊保護條例》、《江蘇省湖泊保護條例》。但由于地方立法權限的約束，在許多重大事項上無法突破。
首先，湖泊保護的管理體制問題。根據法律授權，環境保護部代表國家對水污染防治工作實施綜合管理，主要是對水質的管理。上述兩部條例所確立的管理體制分別看來都十分合理，但在環境保護的實際工作中則是矛盾重重，兩部條例執行過程中的越位、錯位、缺位現象經常發生。
目前，有關“良好湖泊優先保護”的政策雖然是由環境保護部、水利部共同制定，但主要還是從水質保護的角度出臺文件。這一政策并未明確兩個部門間的權力分工，也沒有建立權力協調機制，更沒有解決我國水資源管理中的體制癥結。
其次，湖泊保護的一湖一策問題。建立專門的湖泊保護機制，是國內外湖泊立法和執法的成功經驗，即立足于良好湖泊的實際，因地制宜，設置專門的湖泊管理機構，實行執法權的集中委托。
在我國沒有湖泊保護專門立法的情況下，要實現這個目標，必須解決兩個方面的問題，一是承認不同功能的良好湖泊保護目標的差異性，并以此為基礎進行專門立法，建立協同執法機制。二是突破湖泊管理的區域性限制，建立良好湖泊保護執法的協調機制。
再次，地方政府的良好湖泊保護責任問題。湖泊作為水生態系統的一部分，具有流域特性，即便是湖盆在一個地方行政區域內的湖泊，其匯水范圍也可能存在跨區域情況。湖泊保護中很容易形成流域管理與區域管理的矛盾和沖突，直接影響到湖泊保護的效果。
因此，必須落實環境保護問責制，解決好政府行政首長對轄區內的良好湖泊保護負總責的問題，建立完善的責任追究機制。
